委托管理：以机制创新促城郊农村学校内涵发展

尹后庆（上海市教育委员会）

托管方与被托管方—农村薄弱学校先进行“血型配对”，然后“输血”，最终使被托管方再生自身“造血系统”。这就是委托管理的价值所在。

摘要：上海市教育行政部门转变职能，用委托管理、购买服务的方式，让优质教育资源“整体进驻”农村薄弱学校，将先进的教育理念与实践直接“植入”学校“土壤”，促进了农村薄弱学校的内涵发展，一大批薄弱学校出现了“原来招不满，现在坐不下”的生源“回流”现象。委托管理的制度创新和实践价值主要有：突破了优质教育资源跨区域流动障碍；有效提高了受援学校的管理水平与教育教学效果；帮助受援学校塑造了可持续发展的学校文化；深化了政府部门的职能转变，培育了教育专业机构。

关键词：委托管理；公共服务；社会中介机构；农村薄弱学校；地方教育制度创新；浦东教育

2005年，上海市开始实施“以委托管理推进郊区义务教育学校内涵发展”项目，现已完成三轮郊区农村义务教育学校委托管理工作，中介机构（或品牌学校）对80余所郊区农村义务教育学校进行全方位管理，受益学生８万余人。目前启动的第四轮郊区农村义务教育学校委托管理工作，共托管郊区农村学校50所。总体来看，托管工作产生了显著的效果。

实施委托管理，源于我们对政府职能转变的思考。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》要求加快转变政府职能，加强履行地方政府公共服务、社会管理等职责。实际上，政府职能缺位、错位和虚位的情况早已引起各方重视，政府出台的许多措施都已呈现出回归公共服务职能的趋势。在此基础上，我们还需要有更加自觉的思想认识、更加主动的制度设计和更加有效的举措，去推动这种回归。教育系统也需要紧紧抓住政府职能转变的机遇，主动建立和完善教育的公共服务体系，落实教育优先发展战略。

政府职能的转变，不是要求政府把所有社会的职能都背在自己身上。首先，我们要在公共教育体系的初步框托管方与被托管方—农村薄弱学校先进行“血型配对”，然后“输血”，最终使被托管方再生自身“造血系统”。这就是委托管理的价值所在。架下，理清政府公共服务的职责，分清哪些属于政府公共服务的范围。其次，政府在履行自己职责的过程中，可以探索政府公共服务提供方式的变革，如通过培育和扶植社会中介机构，用委托管理和购买服务的方式，让它们承担一些专业性的事务。这样不仅可以使政府更有效地提供公共服务，也可以扶持、推动社会组织的发展，使社会的运行变得更为健康、有序。因此，上海市从2005年开始实施委托管理项目，其重要出发点就是通过发挥优质教育资源机构的服务潜能，促进郊区薄弱学校的内涵发展，并借此培育服务质量高的专业性社会中介机构。

委托管理率先在浦东新区的一所农村学校—东沟中学破冰。当时，浦东新区面临着政府公办资源极其缺乏与老百姓多样化需求之间的矛盾，以及小政府体制与教育规模不断扩大的管理难题。只靠政府力量、用原来的方式无法实现改革的目标，必须进行制度创新和体制突破。

政府职责虽然不可推卸，但履行职责的方式可以是多元的：可以直接提供，也可以间接提供。运用公共支出，向社会专业机构购买专业性的服务，就是一种间接提供。基于这样的认识，委托管理的想法应运而生。其时，上海闸北八中校长刘京海刚刚以“成功教育”注册了民办非营利组织，试图尝试用新的机制进一步辐射和验证“成功教育”的实践经验。我们一拍即合，决定把一所薄弱初中—东沟中学拿出来委托该机构管理。2005年6月，浦东新区社会发展局与“上海市成功教育管理咨询中心”签署了四年（五四学制）的“东沟中学委托管理协议”。经过几年的合作，东沟中学的教育教学质量有了明显好转。第三方评价机构—上海浦发教育评估中心的评估报告显示：“经过全体干部和教工的共同努力，学校的办学水平和质量有明显提高。学校以‘成功教育’理念为指导，办学总体成效明显提高，管理规范有序，师生精神面貌振奋，师生关系和谐，干群关系融洽，各方面工作进步显著，得到教工、学生、家长和社区的充分肯定。”

2007年，委托管理机制推广至上海全市，由郊区县教育局与中介机构或品牌学校（在中介机构不足的情况下由中心城区教育局派出品牌学校）签订委托管理协议，郊区县教育局在农村学校公办性质、产权隶属关系、政府拨款、收费标准不变的前提下，将农村学校管理责任转移给中介机构（或品牌学校），并赋予其办学自主权。具体操作是：中介机构（或品牌学校）围绕托管目标，派遣管理人员、骨干教师团队，通过驻校、互动等方式，深入推进农村学校整体性提升。

我们委托第三方教育评估机构组织开展的第三轮农村义务教育学校委托管理（2011-2013年）绩效评估结果显示，托管目标达到“优秀”的学校达69%，“合格”的占31%。问卷调查显示，90%的教师认为，被托管学校的师资队伍建设效果明显，教师的专业生活状态显著改善。课堂教学评估结果显示，80%的学校“好课率”显著提升。委托管理促进了学生综合素质的提高和个性潜能的发展，90%的家长认为学生学业成就进步明显。一大批郊区农村相对薄弱的学校都出现了“原来招不满，现在坐不下”的生源“回流”现象，这些原本在郊区“垫底”或出现办学困境的学校都被这一创新机制激活了。

委托管理的制度创新和实践价值主要体现在四个方面：

一是突破了优质教育资源跨区域流动障碍。通过缔结契约和转移责任主体的方式，我们明确了托管工作的目标、途径、期限和绩效考核办法，在一定程度上突破了现有属地化管理体制下教育资源流动的障碍，为优质教育资源的跨区域流动和辐射提供了可借鉴的运作模式。

二是有效提高了受援学校的管理水平与教育教学效果。在政府财政专项经费的支持下，托管方依据既定的托管工作政策框架，将先进的教育教学理念、管理模式、优质的管理团队和教师团队等资源引入受援学校，全方位提升了受援学校的办学水平。

三是塑造了可持续发展的学校文化。托管方成为受援学校的办学责任主体，在学校管理、课程教学、校园文化培育等各个层面进行改革，逐步培育出根植于本土的受援学校文化。经过委托管理，大部分受援学校的管理都从粗放走向精细，教师打破惯有的思维方式和管理方式，队伍精神面貌显著改观，学校确立了积极向上的良性发展机制。

四是深化了政府部门的职能转变，培育了教育专业机构。委托管理在明确政府公共服务职能的基础上，以购买服务的方式将具体事务委托给专业性强、公信力高的教育机构，并通过第三方评估机构对办学绩效进行评估，激活了“管办评”联动机制。通过委托管理，我们推动了教育专业机构的培育，活跃了社会主义市场经济背景下教育资源要素的生长与发展，为社会进步提供了新的动力源。

多年的实践探索告诉我们，制约农村学校内涵发展的重要因素是教育教学管理的粗放性。要让农村学校的教育管理规范起来，单靠优秀校长、教师的个体流动是远远不够的，因此，实行优质教育资源“整体进驻”，将先进的教育理念与实践直接“植入”学校“土壤”，是在短时间里促进农村学校内涵发展的有效途径。托管方与被托管方先进行“血型配对”，然后“输血”，最终使被托管方再生自身“造血系统”，这是委托管理的价值所在。

（来源：中小学管理）