摘 要：美国对外关系理事会出台的报告《美国教育改革与国家安全》提出教育危机即国家安全危机，认为教育失败使美国未来的经济繁荣、全球地位、国家安全和民族凝聚面临风险。文章分析报告的背景与内容，揭示报告蕴含的五大动向，即凸显美国国民强烈危机意识、击中美国基础教育要害问题、推动美国教育政策基于数据、激发美国基础教育深层改革、强化美国教育依附地缘政治。这五大动向或将指引奥巴马第二任期乃至后奥巴马时代的美国基础教育政策。

关键词：教育改革；国家安全；美国；领导力

2012年最后一天，美国联邦参议院在最后一刻为脱缰的联邦财政悬崖勒马，与白宫达成妥协。翌日（2013年元旦），美国国会以257票支持167票反对通过该议案，命悬一线的“财政悬崖”（fiscal cliff）得以化险为夷，但这仅为暂缓。美国危机四伏，包括财政在内的系列定时炸弹尚在，奥巴马的成功连任无以化解。那么，美国的真正危机何在？教育。

美国教育危机即国家安全危机，“美国在针对学生展开的教育上遭受失败，这导致他们面对竞争时缺乏准备，并且威胁到美国在全球经济中保持繁荣和领导角色的能力”。这是《美国教育改革与国家安全》提出的观点。该报告由美国对外关系理事会[i]委托的一个独立课题组撰写，主持者为纽约市立学校前校长克莱因（Joel I. Klein）和美国前国务卿赖斯（Condoleezza Rice），纽约市教育局前公关主任拉维（Julia Levy）辅之，课题组成员包括杰出教育专家、国家安全部门代表和非政府组织负责人共31人。报告由五部分组成：教育危机即国家安全危机、美国教育现状、未来所需的知识与技能、建议和结论。通过介绍与评析报告的背景与内容，本文试图把握美国基础教育可能出现的动向。

2007年，美国爆发次贷危机，其金融行业遭受重挫并逐步殃及实体经济。近年来，在实体经济增长乏力并存在空洞化趋势的情况下，美国债务规模却直线攀升，去年还曾一度抵及法定上限，面临违约风险。另外，美国对外贸易连年出现巨额赤字，失业率也居高不下。至今，美国仍未从经济低迷的泥淖中走出。与此同时，欧洲主要经济体则深陷债务危机，多个国家主权信用评级被国际评级机构下调，个别国家甚至一度徘徊在国家破产边缘，欧盟经济前景未卜，一体化进程受阻，国际影响力受到损害。然而，与欧美暗淡光景形成鲜明对比的是，在全球经济危机中，以中国为代表的新兴经济体非但幸免于难，反而化危为机，应势而起，成为世界经济的新引擎，国际地位和在世界经济事务中的话语权得以提升。世界银行、国际货币组织等国际机构中新兴经济体份额的扩大和投票权的提升则表明，其影响力逐步赢得国际社会的认可。世界经济权力向新兴经济国家转移的趋势日渐明朗。

    2009年，美国高调宣布重返亚洲（事实上，美国从未离开亚洲）。这表明，美国对中国崛起及其亚太影响力与日俱增的警醒，以及对本国在该区域失声的忧虑。亚太尤其是东亚被公认为是全球最具活力的地区。美国国家情报委员会2012年12月发布的报告《2030年全球趋势：可能的世界》重申亚洲世纪的到来。美国显然不愿遭受中国挤压，更不想目睹中国成为该地区领导者。与此同时，美国逐步调整军事战略部署，将海军兵力逐步从大西洋转向太平洋，并加强与日、韩、澳、印等国的政治军事合作，有意无意将中国视作假想敌，遏制中国的意图不言自明。2011年初，奥巴马在《国情咨文》中4次提及中国，并壮士扼腕般地抛下悲情之言：“这是我们这一代人的斯普特尼克时刻（Sputnik Moment）[ii]”。这直白地表达了其对中国的关注甚至恐慌。美国对外关系理事会的这份教育报告也不止一次以中国为例，从某种程度上显现课题组对地缘政治的考量。

    从世界军事科技的发展趋势来看，军事装备的无人化和隐身化成为各国争相抢占制高点的优先方向，未来的战场将凸显“无人参与”和“虚拟对抗”的理念，亦即信息战和网络战。这均需大量高科技人才作支撑。基于国家安全和长远战略，报告对此有较深刻的认识。网络攻击和间谍被美国视作国家安全的重大威胁。美国国防部长帕内塔2012年10月份曾就“网络珍珠港”威胁以及支持美国网络防御的必要性发出警告：“这种攻击能引发结构破坏和生命损失。实际上，它能震惊美国并使全美陷入瘫痪，并造成全新的、深重的挫败感。”在其2010年出版的《网络战争：下一次国家安全威胁及其应对》一书中，曾任白宫反恐顾问的克拉克便探讨“电子珍珠港”之害。发展和使用足以威慑对手的技术，人才同样不可或缺。然而，现在只有不到1/3的美国大学毕业生，其第一学位是科学和工程学科。课题组认为，未来工程技术人才的匮乏将不利于美国继续保持军事科技领先地位。

    过去，对学校教育成效和学生学业成绩进行国际比较的平台与载体缺乏，教育差距无以显现。教育国际化潮流助推教育以比较促发展，而比较基于以数据为主的证据，国际大规模教育评估（International Large-Scale-Assessment in Education）应运而生，其在基础教育领域的三大支柱是国际中学生评估项目（PISA）、国际小学生读写素养进展评估项目（PIRLS）和国际中小学生数学与科学素养进展评估项目（TIMSS）。这三大项目旨在为教育体系制定政策与实施教学提供中小学生各类关键性素养的国际基准数据。PISA2009测试结果显示，美国学生在数学、科学和阅读三个项目一概跌出前十，仅排名第17、第23和第31位，而首次参赛的上海15岁学生均雄踞榜首，且遥遥领先。此外，一些国家纷纷赶超美国，如在数学素养方面，德国、卢森堡和匈牙利的排名在PISA2000年测试成绩落后于美国，而在2009年的测试中实现超越。经济学人信息部（Economist Intelligence Unit）2012年11月27日发布一份题为《学习曲线——国家教育成就的教训》的报告显示，美国国民的认知能力与教育程度仅处于全球中等水平。教育评估更让美国教育四面楚歌。

报告认为，美国教育面临教育不足、配置不公与效率低下等问题。教育失败使美国在五个关涉国家安全的阵线面临威胁，即经济增长和竞争力（economic growth and competitiveness）、国家安全（national physical safety）、知识产权（intellectual property）、美国的全球意识（U. S. global awareness）以及美国的统一与凝聚（U . S. unity and cohesion）。

报告指出，尽管成功的私立学校和积极的改革尝试不胜枚举，美国教育产出数据却令人沮丧。根据美国国家教育进展评估(National Assessment of Educational Progress, NAEP)的测试结果，在阅读、数学和科学等核心课程上，仅有约1/3的美国中小学生达到熟练(proficient)或优秀（advanced）水平，其余学生则处在基础(basic)或基础以下（below basic）水平。这意味着，大量学生未能为进入大学或走向职场作好准备。该评估报告与非营利测试组织美国大学测试公司（ACT）[iii]的一份最新报告有异曲同工之妙。ACT报告发现，仅有22%的美国中学生在所有核心课程都达到大学预备水平，非裔和西班牙裔美国学生表现更差。美国联邦教育部报告和国家教育统计中心（National Center for Education Statistics, NCES）数据表明，约25%的美国学生无法在4年内完成中学学业，非裔和西班牙裔美国学生的这一比例更是高达40%。与此同时，各州中学生毕业率差异悬殊，NCES统计的2008-2009学年美国各州公立高中学生毕业率中最低的内华达州不到60%，最高的威斯康星州则超过90%。地区与种族差异不容乐观。

这个世界第一大移民国理应充当民族大熔炉，近400种语言在境内流通，但约80%的美国国民只会讲英语，教授外语的学校也越来越少，这种语言赤字（language deficit）将阻碍美国在商业和外交情境下的有效参与和主动竞争。语言技能、公民意识和全球意识的匮乏有损美国人跨文化交往以及参与国际事务。报告指责很多美国公立中小学停止开设公民课程，学生无法汲取有关本国历史、传统和价值的知识，也未能增进学生对其他文化以及世界的了解，在实现基本权利或履行重要义务时便缺乏准备。

基础教育不足直接危及人力资源。75%的美国年轻人因学历、体质或犯罪记录方面的原因达不到入伍标准，在有资格申请参军的中学毕业生中，30%因军队职业倾向度测试（the Armed Services Vocational Aptitude Battery）得分太低而难以入伍。大量学校无法为年轻美国公民提供适应全球竞争所需工具，未能为军事、情报和安全部门以及航空和国防工业提供足够的人才储备。美国人才库（talent pool）面临枯竭，创新力与竞争力受创。高校文凭调查（college attainment）是另一种历时性地比较美国和其他国家教育成就的途径。2008年，美国55~64岁年龄段中拥有大学学历的比例在经济合作与发展组织中最高，为40%；但45~54岁和25~34岁年龄段则分别排在第三和第十。显然，当其他国家调整政策和实施改革从而显著提高本国高等教育普及率的同时，美国却止步不前。

关于教育投资，报告认为，尽管美国对中小学教育的投入超过其他发达国家，美国学生却不足以跟其他国家同龄人展开竞争。2007-2008学年美国生均支出比1960-1961学年提升3倍多，达到10441美元；美国教师总量自1950年代以来也递增3倍，师生比降半。但最近的研究在考察教育投资和学业成绩的关系后发现，美国教育投入总量虽巨大，效益却差强人意。不少在国际大规模教育评估中表现优于美国的教育体系，其生均投资却远低于美国水平，比如芬兰比美国低约30%，德国低40%左右，波兰更是低一半（51%）。另外，与其他国家不同的是，美国将更多的教育财政投入强势而非弱势群体。报告警告道，受良好教育者和受教育不充分者之间的差距正在扩展成为一条不断分裂美国的缝隙，而且有撕裂社会结构的可能，这危及美国的国家统一和民族凝聚。

就美国公立学校的组织形式和运作过程而言，报告认为，美国的初等和中等学校的组织形式无以促进竞争、选择和创新。“与科技、零售、艺术、能源等其他部门大量充满活力的创新相比，教育领域却鲜有改变学校组织形式、教师教学方式和学生学习方法的革命性创新”，电脑和数字技术在学校日益普及，但并未被创造性地使用以改变教学方式。报告还指出，美国80%的教育经费用于人力资本——教师、校长和教育行政人员，但这些人力资本配置的有效性与使用的合理性欠缺，美国未能有效地吸引、训练、发展、保持与适当补偿教育工作者。在人力资源管理中引入新观念（如教育绩效激励）的迟疑，使教育系统蒙受更高成本，抑制创新，并且推高优秀教师的跳槽率。最大受害者无疑是学生，教师亦难幸免。

三、政策建议

报告认为，对于改革现状的共识不断强化，推行根本性变革的基础也在不断积累，包括承认问题存在的公共认识、足以承担改革的领导、成功的改革范例、利于改革的政治经济环境等。为解决美国公共教育面临的上述问题，课题组提出三条核心政策性建议。第一，在对于保卫国家安全至关重要的学科中实施教育预期和评估。在联邦政府和工业伙伴的支持下，各州应该扩大州共同核心标准（Common Core State Standards，CCSS），以确保学生正在学习的技能和知识对于国家安全具有必要性和适切性。第二，作出结构性调整，为学生提供更好选择。在资源配置公平的环境中强化选择和竞争，以期激发实现改革目标的必要创新。第三，发起一场国家安全意愿审计，使学校和政策制定者对结果负责，即优先责任制（prioritizing accountability），以此来提高公共意识与责任。报告还呼吁让更多的特许学校和其他类型学校来替代表现欠佳的社区公立学校。

报告试图重塑美国的领导力。美国面临着作出改变以维持美国的国际地位和国内安全的机遇，但时间紧迫。视美国教育的衰落为国家安全威胁，课题组期望，这更能动员改革支持者，激励改革拥护者，鞭策政策制定者。将教育危机称作国家安全忧患，这并非噱头或空话——在经济低迷、政治体系僵化以及国际地位骤降的形势下，美国正站在十字路口。课题组坚信，其报告及其建议可重塑美国教育。美国人“或者接受国家的衰落，或者在教育领域共同支持并实施根本性改革，使美国重返实现其潜力和承诺的轨道，并使美国继续成为在教育、经济、军事和外交等领域的全球领导者”。

报告蕴含五大动向，即凸显美国国民强烈危机意识、击中美国基础教育要害问题、推动美国教育政策基于数据、激发美国基础教育深层改革、强化美国教育依附地缘政治。这五大动向或将指引奥巴马第二任期抑或后奥巴马时代的基础教育政策。

    美国人向来以危机意识强烈为世人所知，1957年苏联人造卫星上天，翌年，美国《国防教育法》出台，20世纪70年代日本经济崛起引发美国巨大恐慌，以及最近奥巴马重提“斯普特尼克”时刻，均是美国人强烈危机感的例证。而2011年的虎妈事件更是一石激起千层浪。当年1月31日出版的《时代》周刊不仅以此作封面话题，在该期主打文章《虎妈，严厉的教子方式果真是解决之道？》中，资深记者保罗视该事件为“国家身份危机”（National Identity Crises），就如“20世纪中叶，我们妒忌苏联，持续监控其导弹储备、宇航员甚至体操队，权作我们成功的指标。20世纪80年代，我们对日本忧心忡忡，在技能与精巧的产品设计方面，他们超越我们，日本投资者还收购美国企业及其最佳地皮。”由此点到美利坚“一个全国性痛处”（a National Sore Spot）。同样，在这份报告中也不难捕捉到美国人浓郁的国家危机意识。在课题组成员眼中，美国当前的基础教育可谓乏善可陈，牵强附会甚或漏洞百出，在教学内容、教学组织形式、教育投资和教育人力资源开发等各方面均存在着这样那样的纰漏，而其结论就是美国学生学业成就的落后，中学教育不足以为学生升入大学或走向职场提供准备。用课题组的话来说，美国公共教育的失败业已威胁美国的经济增长和全球竞争，进而国家安全以及美国的统一和凝聚。然而，美国高等教育的成功表明，美国的基础教育或许并不像课题组想要证明的那么一无是处，甚至可以认为，恰恰是美国有效的基础教育成就美国高等教育的成功。哈佛大学前任校长萨默斯（Lawrence Henry Summers）在2011年达沃斯论坛上说道，“过去25年来是比尔·盖茨和马克·扎克伯格这两位哈佛大学肄业生改变了世界”。言外之意是，哈佛大学并没有真正培养他们。从某种角度来讲，萨默斯此言是美国高等教育界人士对美国基础教育的肯定和褒奖。2012年12月10日发布的2011年PIRLS报告显示，美国小学生读写素养在全球49个教育体系中排名第六，且十年来持续进步。同期发布的2011年TIMSS报告显示，美国中小学的数学和科学素养成就跻身全球十强。因此，可以判断，报告或多或少言过其实，也许正是美国人特有的危机意识使然。

虽然课题组对美国基础教育的批评过于言辞激烈，然而，报告援引统计数据和实证调查，确实揭露美国基础教育现存问题，涉及联邦政府、学区和州教育当局以及学校等各个层面：宏观层面如教育投资低效，人力资源配置失衡；中观层面如各学区和各州教学内容与考试标准的差异给频于流动的学生（其中包括数量超过一百万的军人子弟）带来学习衔接困难；微观层面如美国中小学忽视甚或放弃外语和公民教育。报告认为，美国公共教育的根本问题在于中学教育不足以为学生的升学和就业提供准备。颇值得玩味的是，报告提到，大多数雇主在调查中指出，“现在最需要的技能与50年或100年前并无二致，不同的只是现在比过去需要更多的熟练工人”，婉转地表达对美国基础教育的不满。实际上，在课题组成员眼中，美国基础教育问题已是千夫所指，历届PISA测试结果无可辩驳地予以证实，因此，报告强调，将教育危机称作国家安全忧患绝非噱头或空话。

学校教育教学的优化甚至日常运作谓之学校发展，它须基于数据并热切呼唤数据。数据来自实证研究。系统化的大样本实证研究是形成大规模教育评估的必要条件。在全球化浪潮的席卷之下，单独的教育体系迫切期待寻求全球定位，此乃时代发展之使然。常规性参与国际大规模教育评估既可扩展教育国际视野，并获取学生在其学校教育历程岔道上关键素养的表现，亦可造就长期教育监测（Education Monitoring）的天赐良机，更是为教育规划与决策输送无价且实用的佐证材料。当然，从一个教育体系的运作力与竞争力的重复检测中可以深刻认识到，教育改革举措在实施过程中切合有效性与目的性的程度大小。此外，参与也是一种学习，教育研究者学会如何以标准化手段去评估学生素养，由此获得可靠的判断与可信的预测。鉴于报告引用各类国际与国内大规模教育评估结果，这势必推动美国教育政策建立于大数据基础上。

从课题组组成人员来看，其范围覆盖美国外交、军队和安全部门以及教育界以及工商界，可以说，报告是对美国当前基础教育的一次全方位多维度诊断。另外，报告分析视角独特，将教育改革与国家安全相提并论，既令人讶异，又在意料之中：为赢得美国政策制定者的重视而作出的策略性考量，以契合美国政府的全球地缘政治战略决策。此外，鉴于美国对外关系理事会的政治背景与公共影响以及报告内容的敏感性，报告对美国基础教育的未来走向的效应不可小觑。报告提到的扩大与强化标准化测试和评估，增加基础教育领域的竞争和可选择性等意见和建议，虽然未能完全达成共识，一定程度上还存在异议和争论，但改革路径逐渐柳暗花明。总之，这份报告会不可避免地进入美国高层教育决策者的视野，并成为奥巴马第二任期抑或后奥巴马时代教育政策制定和教育改革行动的指南。

在2011年2月7日《华盛顿邮报》刊发的文章《中国是一把量尺还是一个警告标志？》，作者里奇伯格清醒地洞察到，中国在《国情咨文》是“作为衡量美国的一个尺度被提及——一个能更好地教育孩子、更多地投资于研发、更好地建设基础设施，并对美国的伟大构成挑战的地方”。同年，奥巴马在《国家安全战略报告》中强调，在国内建设美国力量源泉，在国外塑造应对挑战的国际秩序，以实现“重振美国和领导世界”的战略目标。对外关系理事会的报告出台之际恰逢美国总统大选正酣，拿中国说事成为竞选对手搏斗的杀手锏。在对外关系理事会的报告中，中国仍然作为“衡量美国的一个尺度被提及”。这份报告可被视作哈佛大学教授弗格森（Niall Ferguson）创造的“中美国”（Chimerica）一词所表述的中美两国“生产-消费”共生关系在教育上的折射，与布热津斯基最近提出的“战略憧憬”不谋而合。由此注定，教育的地缘政治化必然为这份报告最大亮点，对我国最具借鉴价值之处即在此。

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